美国碳市场中农林业作用的总体评估

编号 sjly202400145

日期 20241125

标题 美国碳市场中农林业作用的总体评估

年份 2024 

学科分类 220.1060;森林生态学

国别/机构 美国 

作者 徐来仙 

关键词 美国  碳市场  农林业  2023财年综合拨款法案  USDA 

主要内容 　　编者按：2022年12月通过的美国《2023财年综合拨款法案》授权建立了温室气体技术援助供应商和第三方核证体系，标志着美国碳市场治理进入新阶段。该法案旨在促进农民、牧场主和森林所有者参与自愿碳市场，完善技术支持体系，优化收益分配机制，提升碳市场参与度。然而，美国碳市场发展过程中面临诸多挑战，如项目要求复杂、投资回报不确定等因素制约了市场主体的参与积极性。为了响应法案要求，美国农业部（USDA）于2023年底发布了《美国碳市场中农林业作用的总体评估》报告，该报告全面评估了美国自愿碳市场的现状，特别关注农林业在碳市场中的作用，同时指出了参与市场的障碍因素以及改善农民和林地所有者进入碳市场的解决方案。
　　美国碳市场中农林业作用的总体评估
　　碳市场是利用市场机制调节温室气体排放的政策工具，作为应对气候变化的创新治理机制，为全球林业部门提供了减少温室气体排放和增加碳汇的新路径。碳信用是指按一定的方法学通过相关活动产生的可测量、可报告、可核查的碳避免、碳减排或碳固存的二氧化碳当量。每个碳信用相当于1吨二氧化碳当量。碳市场不仅可为林业生产者创造经济激励，还可为企业提供灵活的减排途径，促进气候变化治理体系的完善。在过去的20年里，碳信用体系得到了不断的改善和发展。碳市场的开发者试图抓住自愿碳市场的潜力，但自愿碳市场因其自愿性仍存在一定的局限性。确切地说，这些已经制定的规则和程序，是为了确保自愿碳信用的真实性和额外性，并且可以准确量化。因此，亟需系统梳理美国碳市场发展现状及其存在的问题，为优化技术支持与市场信息服务体系提供支撑。美国农业部（USDA）在《美国碳市场中农林业作用的总体评估》报告中就美国碳市场发展现状、供求关系、碳信用核算与监管体系、农林业碳市场发展困境及优化路径、政府支持政策与措施等6个方面进行了阐述，旨在为改善农民和林地所有者进入碳市场提供解决方案。本文重点选取了报告中关于林业碳市场的主要内容，总结如下：
　　1.美国碳市场发展现状
　　美国碳市场主要分为强制碳市场和自愿碳市场两种形式。强制碳市场由政府监管，具有法定约束力，主要针对特定的重点排放行业和企业；自愿碳市场则在强制碳市场框架之外运作，以企业社会责任为导向，允许市场主体基于自愿原则买卖碳信用。林业碳信用机制是碳市场的重要组成部分，主要通过造林与再造林、减少毁林、提升森林碳汇功能和实施可持续森林管理等方式产生碳信用。
　　碳登记处（交易平台）是碳市场的关键组成部分，负责制定和批准碳信用方法学，审定核查监督项目（通常借助第三方核证机构）和运作碳信用登记系统。美国主要有四大碳登记处（交易平台）：美国碳登记处（ACR）、气候行动储备（CAR）、核证碳标准（VCS）[ VCS是全球最广泛使用的自愿温室气体减排计划，由非营利组织Verra开发和运行。]和黄金标准（GS）。在过去20年中，这4个平台累计签发超过4.12亿t碳信用。
　　美国拥有4个强制性碳市场：加州的限额交易计划、东北区域温室气体倡议、国际民航组织的国际航空碳抵消减排计划和华盛顿限额投资计划。此外，美国已建立12个以上的农业和林业碳抵消项目以及4个碳抵消登记或交易平台，这些平台由自愿碳市场的众多营利性和非营利性企业构建。自愿碳市场平台通过差异化策略争取市场份额，如开发专有数据跟踪平台、交易平台，或与公司合作等。尽管自愿碳市场尚未形成统一的权威市场，但已发展了多元化的项目开发和交易运作模式，如自主开发项目方法学、采用现有碳登记平台的方式或者项目开发商以提供技术援助、项目潜力评估和前期融资等方式直接与森林所有者、牧场主或土地所有者开展合作。
　　2.美国林业碳市场供需分析
　　在过去10年中，美国在强制碳市场和自愿碳市场签发的碳信用总量超过3.26亿t，其中林业项目签发的碳信用量超过一半，约占58%，而且林业项目供应的碳信用还在不断增长。与之相反，随着时间的推移，农业和土地利用项目签发的碳信用占比持续下降，约占总签发量的3%。受林业碳信用增长的驱动，强制性碳市场的碳信用供应在2018年达到峰值，超过4 600万t二氧化碳当量。2013至2021年间，强制碳市场的碳信用明显高于自愿碳市场。2022年，美国签发的自愿性碳信用为790万t，比当年强制性市场签发的碳信用多。统计数据显示，从2018年到2022年，强制碳市场的碳信用供应量大幅下降，而自愿碳市场的碳信用供应量则由2018年的220万t二氧化碳当量增至2022年的790万t，2022年也标志着自愿碳市场碳信用供应量首次超过强制碳市场。这可能是由于强制减排企业此前已经储存3.21亿t碳信用（相当于2022年排放量配额的90%），拥有了足够的碳储量的公司不需要再购买新的碳信用来满足其履约需求。
　　美国的碳信用主要来源于林业、农业和土地利用这3个领域的项目。目前，美国一共开发了55个方法学，其中正在使用的方法学有41个，而与林业相关且正在使用的方法学就有16个，占比最高。土地利用碳信用的产生来源于采取行动避免土地利用变化导致碳释放和提升区域的生态功能，主要集中在草原和湿地的保护和修复领域。在美国，已签发的碳信用至少有1.9亿t，林业项目碳信用就贡献了农林碳信用的95%，其中有93%的林业碳信用来自改善森林经营类项目。签发的林业碳信用主要用于加州的限额交易计划的履约，只有约12%用于自愿碳市场。
　　碳信用出售价格受到多种因素的影响，包括项目类型、碳信用质量、市场需求、方法学类型、项目年份以及项目收益等。价格差异反映了项目的特征和买方偏好。加州限额交易计划数据显示，2022年林业和畜牧项目的加权平均碳信用价格在每吨二氧化碳当量16.57至19.91美元之间，林业项目的加权平均价格略高于畜牧业项目。相比之下，2022年自愿碳市场的碳信用平均价格则在每吨二氧化碳当量5至16美元之间，而减少发展中国家毁林和森林退化造成的排放（REDD+）项目的碳信用价格则较低，但并没有指定的价格高的某种碳信用。
　　未来，美国林业碳信用的供应预计将呈现增长态势，主要驱动因素包括传统林业项目的持续发展、新兴草原和农田土壤类碳项目的扩增，以及市场对碳清除项目的兴趣日益增长。目前，82%的碳市场项目仍聚焦于避免或减少温室气体排放，但对从大气中清除二氧化碳项目的兴趣正在上升，尤其是再造林和土壤碳方面。同时，随着时间推移，改善森林管理与遏制草原退化的方法学也能清除二氧化碳。ACR正在制定一项奖励避免美国森林转化的方法学，VCS则在探索大麻种植、草原肉牛生产减排、植树造林或再造林与恢复等创新方法。同时，CAR正在开发《美国和加拿大生物炭议定书》，以量化生物炭生产和利用的气候效益，实现长期碳封存。
　　同时，未来美国对林业碳信用的需求也将显著增长。全球市场预测显示，碳信用需求将从2023年的1.811亿t二氧化碳当量增至2030年的12亿t和2050年的54亿t。推动这一增长的关键因素包括企业的净零排放承诺、国际碳信用机制的建立以及对基于自然的解决方案（NbS）的日益重视。彭博新能源财经（BNEF）预测，2039年碳市场将以每吨二氧化碳当量38美元的平均价格出售，若仅限于碳清除项目，价格可能超过每吨二氧化碳当量250美元。
　　3.美国林业碳市场发展困境
　　尽管碳市场在减缓气候变化方面具有巨大潜力，但生产者和林地所有者的参与率仍维持在较低水平（约3%）。这是经济、技术、制度和市场环境等多因素多维度导致的结果。
　　（1）投资回报不足
　　实施和维持新型碳减排项目的成本往往超过预期收益。以免耕方法学为例，生产者需获得每英亩至少39.40美元的收入才具有经济可行性。虽然碳价接近40美元/吨，但计量、监测、注册、签发等高昂交易成本显著削减了项目利润率，降低了投资吸引力。特别是对小规模项目而言，计量核查费用可占项目开发成本的50%，严重影响投资收益。
　　（2）前期资金压力
　　碳信用项目从申请到签发的周期通常需要18～24个月，参与者需自筹资金完成前期投入。在缺乏预付款或融资支持机制的情况下，这种长期垫资模式对农林业经营者形成了显著的财务压力。
　　（3）数据管理能力不足
　　近三分之二的农业生产者缺乏专业的农田管理软件系统，主要依赖简单的电子表格或纸质记录。同时，温室气体量化过程要求详实的历史数据、精确的地理环境信息及专业技术支持，这对参与者的数据管理能力提出较高要求，进一步增加了参与成本。
　　（4）早期行为认可缺失
　　现行碳抵排方法学普遍强调额外性要求，但忽视了对早期采用减排措施者的合理补偿，影响市场参与积极性。
　　（5）持久性要求过严
　　主流方法学要求碳封存项目维持40～100年的时间周期，与美国39%农田采用短期租赁经营的现实不相符。研究发现，如此长期的持久性要求限制了生产者的经营灵活性。随着合同期限延长，土地所有者、森林土地所有者的参与碳计划的意愿显著下降。
　　（6）规模化运营困难
　　农田碳汇项目的单位面积碳汇量普遍偏低（0.25～2吨/英亩）显著低于林业项目（1～6吨/英亩），导致小规模生产者面临更高的单位成本。研究表明，当前森林碳项目主要面向拥有数千英亩以上规模的林地所有者，小规模参与者的交易成本难以覆盖。
　　（7）市场环境不确定性
　　碳市场中各类项目要求不一，方法学各异，导致生产者难以准确把握参与条件和收益预期。麦肯锡2022年调查报告显示，39%的农民因信息不对称而放弃参与。市场上频繁的项目合并与终止也进一步加剧了参与者的不确定性，缺乏统一标准使得收益评估和选择决策变得更加困难。
　　4.美国林业碳市场优化路径
　　（1） 降低交易成本
　　高昂的交易成本是制约农林碳汇项目发展的关键瓶颈。例如，可以开发一些简单项目注册预估模型替代项目开发人员使用复杂的生物地球化学模型运算，通过预先输入开发区域、作物品种、土壤项目时间等简单排放因子，就可初步判断项目的合格性和项目的产出，从而减少项目开发时间和成本。当然，单一的模型或方法不可能适用于所有地区。因此，需根据已批准方法学下的标准化模型简化项目开发流程。另一方面，采用遥感技术替代实地考察或基于风险的随机抽样方法，可有效降低核查费用，进而减少项目开发成本，提升市场参与度。
　　（2）前期融资支持
　　项目开发商可与买家签订远期碳信用合同，为生产者提供前期融资支持，缓解项目开发前期包括实施技术措施的资金压力。尽管当前融资规模普遍基于保守估算，部分创新项目（如CAR气候前进计划）已开始尝试提前发放碳信用，以激励减排项目的早期投资，但信用额度仍较为有限。
　　（3）优化数据管理
　　通过敏感性分析确定关键变量，合理使用默认值和遥感数据，可有效减轻数据记录和保存的负担。此外，推进数据收集前置化，引入建模公司预填充数据，既可提升数据分析效率，又能支持生产者制定科学管理决策。
　　（4）完善市场准入机制
　　额外性方法学确保碳信用代表真实减排，但可能限制早期参与者进入市场准入。在保证碳信用真实性的前提下，部分方法学通过设置回顾期、认可先前非常规减排活动等方式，为早期采用者提供市场准入机会。
　　（5）优化持久性要求
　　为应对农业、林业和土地利用项目的持久性和逆转风险，允许较短的持久性期限可降低项目所有者的合同约束和财务责任。然而，较短的持久性可能导致碳信用价值损失，因此需要探索临时碳信用等创新机制，在风险管控与市场价值间寻求平衡。
　　（6）提升规模效益
　　项目整合打包是降低小规模生产者准入门槛的有效途径。通过整合多个不连续地块的土地所有者，实现交易成本分摊，对促进代表性不足、资源有限群体参与碳市场具有积极意义。例如，ACR草原方法学、ACR森林碳项目标准和VCS的家庭森林碳计划等。然而，由于仍需为各土地所有者制定独立的监测报告计划，成本降低效果有限。
　　（7）完善碳市场标准体系
　　面对快速发展的碳市场，美国各类组织（如美国农田信托基金、农场基金会、爱荷华州立大学和联合大豆委员会）正致力于建立统一的指导方针和规则。例如，在教育家庭森林土地所有者了解森林碳市场计划的机会方面，美国东北部7个州推出了确保东北森林碳计划、宾夕法尼亚州立大学发布森林所有者碳和气候教育计划，以及密歇根州立大学制作森林碳和气候计划。自愿碳市场诚信委员会（ICVCM）等机构的标准化工作，结合农林信托基金等机构提供的市场指南，有助于生产者和土地所有者做出明智选择。然而，随着市场环境变化，指南的持续更新维护面临挑战。
　　5.美国政府的支持措施
　　USDA在促进农林业可持续发展及其参与碳市场方面发挥了关键作用，主要体现在以下方面：
　　（1）技术援助与教育支持
　　USDA多层次的技术支持体系有效促进生产者对碳市场的理解和参与。自然资源保护局实施定制化技术援助计划，为生产者提供定制化的指导。USDA气候中心整合研究资源，提供科学的区域性决策支持；环境市场办公室则专注于环境市场相关的外联和分析工具开发。在《通胀削减法案》框架下，USDA针对服务不足的小面积森林土地所有者推出新的森林土地所有者支持方案，以财政援助鼓励其参与气候变化和管理保护森林。
　　（2）实施保护项目
　　USDA建立了灵活的激励机制，通过环境质量激励计划和保护管理计划等保护项目为参与减排措施的生产者提供财政支持。这些项目具有双重功能，既为不满足碳市场准入要求的生产者提供替代性激励，又允许符合条件的参与者寻求额外的市场机会。
　　（3）创新资助与合作方式
　　USDA保护创新资助计划在多个领域支持新工具、方法和技术的开发。例如，2011年与科尔维尔印第安保留地部落联盟合作项目成功克服了部落参与碳信用交易的法律和技术障碍。气候智能型商品伙伴关系项目则致力于开发具有成本效益的温室气体效益量化方法，以降低市场准入门槛。
　　（4）完善基础设施建设
　　农村发展办公室通过贷款和补助支持农村地区基础设施建设，重点包括宽带服务等技术设施的建设、改进和购置，为碳市场信息获取和数据采集提供基础保障。
　　（5）投资计量、监测、报告与核证体系
　　2022年，USDA获得了3亿美元的专项资金，用于构建科学完备的计量、监测、报告与核证（MMRV）体系。该体系主要包括以下4个核心组成部分：1）开展土壤碳监测网络建设，主要包括收集现场碳封存数据，建立区域土壤碳基线，降低管理实践影响的不确定性；2）打造主要用于收集农业来源的温室气体实地数据的温室气体研究网络，评估不同种植和放牧系统的排放，以加强预测模型和支持多尺度温室气体评估；3）开发和改进多种模型（如DayCent、COMET-Planner等），量化农林业温室气体排放；4）提供国家资源清单和森林资源清查体系等核心数据，改善数据收集和遥感产品，增强时空覆盖范围，支持更准确温室气体估算。这些投资显著提升了农林业温室气体源汇的量化精度，为碳市场发展奠定了坚实的技术基础。
　　（6）建设第三方服务体系
　　USDA建立了温室气体技术援助提供者和第三方审定核查体系，旨在作为市场信息的权威来源，提高市场透明度。该体系通过提供教育资源、技术支持和信息共享，协助林农决策，降低市场参与障碍，增强市场确定性，同时避免与现有自愿碳市场形成竞争关系。 （徐来仙）

资料来源 世界林草动态,2024(11)