全球气候治理谈判涉林议题进展与展望

编号 sjly202400157

日期 20241225

标题 全球气候治理谈判涉林议题进展与展望

年份 2024 

学科分类 220.1010;森林气象学

国别/机构 全球 

作者 吴水荣 

关键词 全球气候治理  林业  谈判  进展  未来展望 

主要内容 　　专家视角
　　专家简介：吴水荣，研究员，博士生导师，现任中国林科院科信所森林资源与环境经济研究室主任，兼任国际林联（IUFRO）第九学部“森林资源经济学”研究组副协调员、“生态系统服务价值评估与碳市场”工作组协调员、中国生态经济学会第十一届理事会常务理事等，具有20余年国际森林问题、碳汇与碳市场、生态产品价值实现等领域研究经验，是生态环境部（2024）备案碳汇项目审定核查机构的技术负责人之一。
　　全球气候治理谈判涉林议题进展与展望
　　气候变化既是人类生存和发展面临的严峻挑战，也是当前国际政治、经济、外交博弈的重大全球性问题，各国围绕应对气候变化已经进行了长达30多年的谈判，林业作为全球气候治理谈判的重要议题，取得了积极进展。
　　一、全球气候治理机制与谈判进程
　　全球气候治理机制的发展主要以历年来的国际气候谈判为表现形式，以重要协议的签订和会议召开为里程碑，主要经历了4个发展阶段。
　　（一）初建阶段
　　全球气候治理机制的初建阶段是从1988年政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立到1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），再到1997年《京都议定书》的获批通过。1990年，IPCC发布了第一份气候评估报告，确认了全球变暖的科学基础；1995年，首届UNFCCC缔约方大会（COP1）在德国首都柏林举行，制定了2000年后的减排义务和时间表，以敦促发达国家实现最终减排目标；1996年，COP2瑞士日内瓦气候大会呼吁各国加速谈判，争取在1997年12月前缔结一项“有约束力”的法律文件，减少2000年以后工业化国家温室气体排放量；1997年，COP3大会通过《京都议定书》，确立了“自上而下”的全球减排机制，设定了发达国家在2008年至2012年期间的具体减排目标。在这一阶段，国际社会用10年的时间引领气候问题走进公众视野。由此，气候变化问题成为全球性的重要议题，UNFCCC为应对全球气候变化提供了基本的法律框架，并制定了全球减排目标，大部分国家和地区在“共同但有区别责任”这一基础原则下加入了联合国气候谈判机制，而后《京都议定书》确立了“自上而下”的全球减排机制，为发达国家明确了具体减排目标。
　　（二）发展阶段
　　从1997年通过《议定书》到2009年召开哥本哈根气候大会是全球气候治理艰难的发展阶段。1998年，COP4阿根廷气候大会制定了落实议定书的工作计划，决定在2000年之前必须解决减排机制问题。1999年，COP5波恩气候变化大会通过了商定《京都议定书》有关细节的时间表，但在《京都议定书》确立的3个重大机制[ 3个重大机制包括议定书第六条所确立的联合履约（简称JI)、第十二条所确立的清洁发展机制（简称CDM)和第十七条所确立的排放贸易(简称ET)。其中，JI是指发达国家之间通过项目级的合作，其所实现的减排单位(简称ERU)，可以转让给另一发达国家缔约方，但是同时必须在转让方的“分配数量”配额上扣减相应的额度；CDM主要是指发达国家通过提供资金和技术的方式，与发展中国家开展项目级的合作，通过项目所实现的“经核证的减排量”(简称CER)，用于发达国家缔约方完成在议定书第三条下的承诺；ET是指一个发达国家，将其超额完成减排义务的指标，以贸易的方式转让给另外一个未能完成减排义务的发达国家，并同时从转让方的允许排放限额上扣减相应的转让额度。]（以下简称三大机制）上未能取得重大进展。2000年，COP6海牙气候大会谈判最终破裂，美国坚持要大幅度减少它的减排指标，主张可以无限制地通过向发展中国家提供资金、转让技术和森林、绿地吸收CO2的方式来抵消自身的减排指标，而欧盟指责美国逃避义务，坚持主张发达国家应把主要精力放在国内减排上，到海外“购买”减排份额最多不得超过其减排总量的一半。2001年3月，美国宣布退出《京都议定书》，在7月举行的COP6续会上，各缔约方达成《波恩协议》，并对土地与森林、三大机制、遵约制度和资金提供4个方面作出了规定，但部分内容遭到“伞型集团”国家的反对，最终无法达成一揽子决定；随后COP7摩洛哥气候大会达成了《马拉喀什协定》，通过了有关《京都议定书》履约问题的一揽子高级别政治决定，在技术转让及资金援助方面都取得了较大进展，并在土地利用和林业方面作出了关键决定。2002年，COP8新德里气候大会通过的《新德里宣言》提出要在可持续发展框架下解决气候变化问题，明确指出大力开发清洁能源和创新绿色科技、可持续利用可再生能源等举措。2003年，COP9米兰气候大会谈判陷入僵局，缔约方开始考虑多种方式并存的机制，大致可分为“自上而下”和“自下而上”减排机制，缔约方开始考虑多种方式并存的机制。2005年2月，《京都议定书》正式生效，成为第一个具有法律约束力的国际减排文件，且没有对发展中国家规定任何限排或减排义务，随后在当年11月，COP11蒙特利尔气候大会通过了“蒙特利尔路线图”双轨路线，成立了《京都议定书》下的特设工作组 ( AWG-KP) ，开启了发达国家第二承诺期 （2012年以后） 的谈判，会议最终达成40多项重要决定，自此“后京都”谈判正式启动，减少发展中国家毁林和森林退化造成的碳排放（REDD）被纳入国际气候谈判议程。2006年COP12大会达成了“内罗毕工作计划（2005—2010）”，为发展中国家清洁发展机制项目提供了支持，且“适应基金”在发展中国家即将投入运行，至此，发展中国家减排问题开始成为全球气候大会的中心议题。2007年COP13气候大会达成了“巴厘岛路线图”，开始了“双轨制”谈判路径，为实现减排目标，要求所有发达国家的气候减缓承诺及行动、量化的国家排放限度和减排目标可测量、可报告、可核查（MRV），同时呼吁加强对发展中国家的技术支持和资金转让。2008年，经济危机爆发导致许多发达国家经济衰退，部分欧盟国家强制减排政策开始松动，COP14波兹南气候大会上，中国代表团第一次明确提出“人均累积CO2排放”的概念，用以衡量减排义务的公平性，另外大会决定正式启动帮助发展中国家应对气候变化的适应基金。2009年COP15哥本哈根气候大会通过了《哥本哈根协议》，各国同意全球增温应低于2℃，但由于各方在减排目标、资金分配等方面未能达成一致，《哥本哈根协议》并不具有法律约束力，也未能解决《京都议定书》第二承诺期的相关问题。在这个谈判阶段，各国之间的利益分歧愈加严重，谈判十分艰难，进展缓慢。但在融资方面，大会达成一项重要成果，即提议建立绿色气候基金，由发达国家承诺2010—2012年每年出资100亿美元以及到2020年每年为发展中国家提供1 000亿美元的气候融资。除此之外，会中首次隐晦地提出了一种新的“自下而上的减排保证”和“统一核查”的全球减排机制。
　　（三）停滞阶段
　　从2009年哥本哈根气候大会的无果而终到2015年《巴黎协定》达成前，全球气候治理机制一直处在停滞阶段。2010年COP16坎昆气候大会取得了两项成果，一是坚持了UNFCCC、《京都议定书》和“巴厘路线图”，确保了后续谈判继续按照“巴厘路线图”确定的双轨方式进行；二是就适应、技术转让、资金和能力建设等发展中国家关心问题的谈判取得了不同程度的进展，并决定建立绿色气候基金。2011年COP17德班气候大会就《京都议定书》第二承诺期作出安排，启动绿色气候基金，同时决定建立“德班平台”，旨在2015年前负责制定一个适用于所有缔约方的法律工具或成果。同年，加拿大退出《京都议定书》。2012年COP18多哈气候大会从法律上确定了第二承诺期时间框架，从法律上确保了《京都议定书》第二承诺期于2013年实施，同时进一步明确了2015年协议谈判时间表。2013年COP19华沙气候大会确立了德班平台进程的路线图，启动了各国“自主贡献”的国内准备进程，在林业议题上形成了“华沙REDD+行动框架”。2014年COP20秘鲁利马气候大会就2015年巴黎气候大会协议草案的要素基本达成一致，为各方进一步起草并提出协议草案奠定了基础。总体上看，在这一阶段的气候谈判中，一方面受经济危机影响，另一方面由于发展中国家经济崛起并占据越来越多的全球碳排放份额，发达国家拒绝接受第二承诺期减排义务，在减排机制上试图建立自愿减排模式，并希望在2015年前达成一个自2020年生效的新协议。
　　（四）新发展阶段
　　从2015年谈判达成《巴黎协定》至今为气候治理机制的新发展阶段。2015年COP21气候大会达成的《巴黎协定》，是人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本，形成了2020年后的全球气候治理格局。该协定旨在将全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上2°C以内，并努力限制在1.5°C以内，确立了“自下而上”的减排机制，要求各国提交国家自主贡献（NDCs），加强国际合作与资金支持，促进清洁能源技术转让，同时要求各国定期报告减排进展并接受国际审查。2016年COP22摩洛哥马拉喀什气候大会上，各方在出资问题上仍存在分歧，发达国家仍未兑现每年提供1 000亿美元的承诺。2017年，美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》，并宣布废除美国《清洁电力计划》，严重影响了全球气候治理进程，但11月COP23波恩气候大会通过了一系列成果，加速了气候行动安排、确定了2018年促进性对话的组织方式，为《巴黎协定》实施细则谈判的如期完成奠定了良好基础。2018年COP24卡托维茨气候大会通过了《巴黎协定》实施细则“规则手册”，涉及透明报告与监督机制、2023年全球盘点机制、2025年后的气候资金新目标进程以及技术发展和转让进展的评估等关键议题，但没有提出更高的减排目标。2019年11月，联合国环境规划署（UNEP）发布年度《排放差距报告》，认为即使《巴黎协定》承诺全部实现，全球气温仍有可能上升3.2℃；若要实现1.5℃目标，2030年全球年排放量必须再减少320亿t二氧化碳当量，即未来10年每年下降7.6%，这就需要各国的国家自主贡献提升至少5倍；同年12月，COP25马德里气候大会在海洋议题上取得了一定关注，但谈判各方在碳排放交易机制、减排力度、资金支持等关键议题分歧严重，未能取得实质性突破。2021年COP26格拉斯哥气候大会上各国更新并提高了国家自主贡献目标，加速气候保护行动，承诺降低化石燃料使用，就《巴黎协定》第六条——建立国际碳市场机制实施细则达成共识；中美等国发布联合宣言，加强气候合作；另外，114个国家签署《森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》，承诺终止毁林。2022年COP27埃及沙姆沙伊赫气候大会通过了具有里程碑意义的损失损害基金决议，在减缓、适应、资金与协作方面取得进展。2023年COP28阿联酋迪拜气候大会完成了对《巴黎协定》的首次全球盘点，就全球盘点、减缓、适应、资金、损失损害基金、公正转型等多项议题达成“阿联酋共识”，同时全球适应目标框架落地，通过了公正转型路径工作方案，为应对气候行动筹集了超过850亿美元的资金，包括损失和损害基金、绿色气候基金等，且进一步强调了能源转型的重要性，就制定“转型脱离化石燃料”的路线图达成一致并将气候目标通过更加具象化的承诺和行动来实现。2024年COP29巴库气候大会通过了20多项决定，最终达成了“巴库气候团结契约”一揽子平衡成果，在全球碳市场机制、气候融资目标两方面取得突出性成就，各缔约方就《巴黎协定》第六条的全球碳市场运行机制达成一致，批准了碳市场规则手册，朝着允许各国交易碳信用以满足其气候目标迈出了关键一步，为全球各国正式开展碳交易奠定了坚实基础。同时达成了新气候融资集体量化目标（NCQG），要求发达国家向发展中国家提供的年度资金从先前的1 000亿美元增加到2035年的3 000亿美元，以及到2035年每年从公共和私人来源向发展中国家扩大融资至1.3万亿美元的目标。
　　二、全球气候治理涉林议题谈判进展
　　随着全球气候治理谈判不断深入，涉林议题谈判也经历了从初步确立到深入发展的阶段。UNFCCC确立了森林在应对气候变化中的战略地位，《京都议定书》突出了对林业增汇减排的战略作用以及林业碳汇交易的确认，《巴黎协定》从国际法的角度确认了发展中国家减少毁林和森林退化造成的碳排放（REDD+）机制的地位，并将森林及其相关内容作为单独条款纳入了该协定。近年来，全球气候谈判中林业议题的发展聚焦于促进实施基于自然的解决方案，推动REDD+机制实施，强调跨部门合作与全球努力以共同应对毁林和森林退化对生物多样性和气候变化的影响。涉林议题在气候谈判中发挥着重要作用，包括土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）、清洁发展机制（CDM）、发展中国家减少毁林和森林退化造成的碳排放（REDD+）等方面。
　　（一）土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）
　　人类活动所引起的土地利用变化是导致温室气体浓度上升和气候变化的重要原因之一，因此LULUCF作为温室气体减排的一种有效途径被纳入气候谈判议程中。《京都议定书》将发达国家在第一承诺期（2008年—2012年）的减排承诺量化，明确附件I缔约方可自愿选择计量人为活动引起的农业土壤及土地利用变化和林业的温室气体源排放和汇清除的净变化，来抵消其在京都议定书所承诺的温室气体减限排指标，要求采用统一方法估计和报告LULUCF活动，确保这些活动不改变《京都议定书》的减排目标且避免将减排义务转移至未来承诺期，且应与促进生物多样性和自然资源的可持续利用保持一致。LULUCF规则还规定了附件Ⅰ国家利用森林管理活动产生碳汇量的上限，应低于其国家基准年排放量的3%。但第一承诺期的LULUCF存在着局限性，主要是对LULUCF有关活动定义的不明确导致对造林再造林项目土地的合格性与额外性论证的影响，由于核算方式的不完善导致发达国家利用LULUCF获得了大量的碳汇用于抵消其减限排指标，木质林产品未纳入核算范围，核算基准年问题的确定，未考虑植被破坏后产生的碳排放，在有关固碳的非持久性、估算不确定性、剔除间接人为因素对碳吸收的影响等方面也没有取得明显的科学进展。
　　2008年，国际社会开始进行第二承诺期附件Ⅰ国家利用LULUCF活动规则的谈判，取得了重要进展：一是LULUCF规则更加合理完善，明确了LULUCF活动的定义、范围、计量方法、报告要求以及核查机制等，更具科学性和可操作性；二是自第二承诺期以来，各国加强了在LULUCF领域包括共同推进技术研发、能力建设和技术转让等工作的国际合作。此外，各国也在积极寻求多样化的减排路径，除了传统的LULUCF活动之外，还包括提高森林碳储量、森林保护及可持续经营等方式。
　　（二）清洁发展机制（CDM）
　　为帮助UNFCCC附件I缔约方国家完成规定的减限排指标，《京都议定书》引入了联合履约（JI）、CDM和碳贸易3个灵活机制，其中CDM是建立在发达国家和发展中国家之间的一种合作机制。CDM规定附件Ⅰ国家可以在非附件Ⅰ国家实施与减缓全球气候变化有关的项目活动，用项目产生的核证减排量（CER）抵消其所承诺的部分减排指标，同时推动发展中国家的可持续发展。在第一承诺期，林业方面只有造林和再造林活动是合格的CDM项目，且附件Ⅰ缔约方通过CDM林业碳汇项目实现其减排指标的碳信用量不能超过该缔约方1990年温室气体排放量的5%。2006年，中国广西珠江流域再造林项目成功注册，成为全球第一个CDM林业碳汇项目。随后几年，中国、印度和巴西等发展中国家相继注册多个CDM林业碳汇项目，项目数量不断增长。但由于CDM林业碳汇项目要求在国家间展开合作，审查严格，开发周期长，在实践中又因受土地合格性、交易程序复杂等因素限制，真正开发成功的项目不多，其发展落后于其他领域。之后由于2008年经济危机、2009年哥本哈根气候大会结果不理想，市场需求严重萎缩、欧盟市场新规对CDM项目的限制以及全球碳交易市场的变化，导致注册的CDM项目骤减。截至2022年4月，全球CDM注册备案项目共8731项，其中森林碳汇类项目仅有67项，不及总量的0.8%。
　　尽管CDM的黄金期不长，但为全球碳市场协同作出了有益探索。《巴黎协定》建立了新的国际减排机制，COP26明确了CDM要逐渐过渡为可持续发展机制（SDM），在2023年12月31日之前的CDM项目可提交申请，并会在2025年12月31日之前批准，SDM制度建立前，CDM机制照常运营。2024年，COP29巴库气候大会就《巴黎协定》第六条的全球碳市场机制达成一致，允许CDM的造林再造林项目进入《巴黎协定信用机制》（PACM），PACM产生的单位被称为6.4条款减排量（A6.4ERs），属于高完整性的全球碳市场，允许一个国家的参与者（可以是国家或公司）减少排放，并将这些减排量作为A6.4ERs进行国际交易。
　　（三）发展中国家减少毁林和森林退化造成的碳排放（REDD）
　　IPCC发布的报告显示，土地利用变化造成了超过20%的全球二氧化碳排放量，而毁林所致的温室气体排放量占人为温室气体总排放量的17.4％。发展中国家为了解决自身发展难题砍伐了大量森林，而保护森林则意味着要舍弃林业所提供的经济利益。森林保护刻不容缓，但发展中国家为解决因毁林和森林退化所产生的碳排放问题该如何获得充分的资金支持呢？对于这一问题及其解决方案的探讨，最终促成了REDD机制的诞生。2005年，COP11气候大会上，以哥斯达黎加与巴布亚新几内亚为首的雨林国家联盟提出了全球雨林保护计划，希望通过经济激励机制补偿发展中国家由于减少毁林而导致在林业收入上的损失。2007年，COP13气候大会将森林议题作为减缓措施纳入了“巴厘路线图”，将减少REDD，以及通过森林保护、森林可持续经营、森林面积变化而增加碳汇（REDD+）作为发展中国家减排措施正式纳入气候谈判进程。在随后8年的谈判中取得了重要进展，制定了指导REDD+实施的具体规则，并最终将其纳入《巴黎协定》第五条。除了《巴黎协定》，停止和扭转毁林趋势的目标也在各种不同的国际承诺中被采纳。COP28完成的第一次全球盘点成果文件着重强调了REDD+的重要性，特别是保护、恢复和修复自然生态系统对于实现《巴黎协定》控温目标的重要性，强调在2030年前实现停止并逆转毁林和森林退化，加大发挥其他陆地和海洋生态系统作为温室气体的汇和库的作用，同时要保护生物多样性。REDD+仍是国际气候承诺和国家气候战略的关键要素，同时鼓励实施综合的跨部门解决办法，提倡REDD+的实施需要纳入更广泛的土地利用决策，还强调了对REDD+的进一步投资和支持，包括增加财政资源和技术转让。截至2023年底，共有60个发展中国家建立了国家森林参考水平（FREL/FRL），21个国家可以通过“REDD+华沙框架”中概述的技术分析来验证其实际结果。另外，《巴黎协定》第六条建立了以国家为主体以及非国家主体参与的碳市场交易机制，并明确了一些重要原则，即缔约方之间可采取自愿合作的方式对“减排成果”进行国际转让和使用以实现国家自主贡献，这意味着发达国家有可能通过国际碳交易将REDD+实现的减排量冲抵本国的排放量。
　　三、全球气候治理涉林议题谈判未来展望
　　全球气候治理格局的多渠道化、多领域化、目标细化趋势显现，联合国气候变化大会规模增长，正式谈判和倡议活动并行，谈判议题不断扩展细化，围绕能源、森林、工业、农业等领域的量化指标及实施方案的讨论日益深入。一方面，随着全球适应目标框架落地，国际合作和各国内部行动也将迈出更大步伐，推动构建更具韧性的气候适应系统，实现低碳转型发展已成为国际共识。另一方面，面临全球气候变化加剧、纷繁复杂的国际形势、地缘政治风险、欧美涉碳贸易壁垒，以及由此带来的经济社会发展挑战等形势下，全球气候治理谈判依然面临巨大压力和挑战。
　　在全球气候治理谈判中，涉林议题始终是核心内容之一，且相对容易达成各方共识，森林已成为应对气候变化和生物多样性危机等全球性挑战的基于自然且具有成本效益的解决方案。然而，面对全球气候变化的严峻形势，涉林议题的谈判与实施也面临诸多挑战，毁林和森林退化虽有缓解但仍以惊人的速度继续、森林融资步伐滞后、对森林资源的需求随着全球经济和人口发展而不断增加，如何在保护和发展矛盾中找到平衡点以实现林业可持续发展，仍然是全球气候治理涉林议题面临的重要课题。
　　未来，全球气候治理涉林议题谈判仍将继续成为国际社会关注的焦点。各国需进一步加强合作，共同推动森林在应对气候变化挑战中发挥有效作用，主要包括以下方面：一是需呼吁全球行动与跨部门合作，遏制毁林趋势，重视森林保护和恢复，继续推动REDD+的深入实施，协同应对毁林和森林退化对生物多样性和气候的影响；二是需要探索更有效的森林融资模式、生态产品价值实现与合作机制，为发展中国家提供更多的资金和技术支持以帮助其应对气候变化挑战；三是借力科技进步和创新发展，充分利用新技术、新方法等新质生产力推动林业高水平保护与高质量发展。（吴水荣）

资料来源 世界林草动态,2024(12)